专家建议立法推进困境儿童分类救助

      近年来，救助困境儿童被政府列为施政的“要事”。记者采访发现，各地区建立的保护和保障困境儿童权益的政策措施给予失去依靠的儿童不小的帮助，但在实践中究竟如何界定、分类和识别“困境儿童”仍是一个有待达成共识的问题。

      江苏列出19种困境分类

      决心不抛弃不放弃

      记者查阅了很多材料，发现不同地方对困境儿童统计方法上有很大区别，有的是将“除孤儿”外的其他特殊儿童群体视为“困境儿童”，也有的是将应纳入最低生活保障的儿童都算在内。

      江苏省是全国第一个从政府层面确立困境儿童分类保障制度的省份，2014年出台《关于完善困境儿童分类保障制度的意见》（以下简称《意见》），强调对困境儿童的生活保障、医疗保障、监护监督、精神关爱等实行全方位综合性保障，将困境儿童保护从孤儿、艾滋病感染儿童扩大到5大类19种处于困境状况的儿童，实施分类保障全覆盖。保障内容不仅是生活保障，让孩子吃饱穿暖，还有医疗保障、教育保障、监护责任的落实等。

      人们所熟知的受虐待儿童、受侵害儿童、困难家庭儿童、低保家庭儿童等，也都在这份“分类很细”的《意见》中被提及。而《意见》的核心，就是根据困境儿童的19种类型，给予不同的解决方案。对困境儿童的救助，不同的部门会给予儿童不同救助政策，各吹各的号，各唱各的调，而《意见》是以江苏省政府名义，将这些部门资源整合起来。

      “不抛弃、不放弃遭遇各种困境的儿童，为他们创造平等生活、幸福成长的机会和环境，是政府义不容辞的责任。”江苏省民政厅厅长侯学元在接受媒体采访时表示。

      分类标准模糊

      让一线工作者感到困惑

      一直以来，父母双亡的孤儿和身患残疾的儿童都是各级民政部门的主要救助对象。越来越多的儿童虽有父母却无依无靠，他们的悲惨遭遇引发了社会关注，民政部门不断努力扩大保障儿童范围。今年，民政部成立未成年人保护处，将留守儿童关爱服务也纳入民生工程。

      但在目前，儿童福利保障制度和服务仍面临多重挑战。究竟什么样的儿童才算困境儿童？什么样的残疾儿童可以享受救助？得了什么样疾病的孩子可以得到帮助？一些规定大多都是原则性的，可操作性、可执行性不强，而这让基层民政系统从事困境儿童救助的工作人员十分焦虑。

      一位县民政局工作人员坦言，基层儿童福利救助范围还是太窄了，只是适度普惠，但扩大范围马上面临判断标准问题。“我们也想往普惠型的方向去发展，到底什么样的家庭才算是困难家庭，这个界定还是存在异议的。”父母失踪的儿童算困境儿童，那么失踪的概念是什么？到底怎么掌握？实际情况很不好把握。“只要能让需要的儿童得到一定的生活补助，让他们健康成长就可以了。”正如县民政局的工作人员所说，“我们想进行救助，确定被救助目标的标准一定要明确和清晰。”

      没有明确的分类，也让民政部门难以“张嘴”向上级申请相应救助资金，部分地方民政工作者坦言，针对困境儿童救助的资金是没有国家财政拨款的，只能靠地方财政支持。而无法辨别哪一类儿童需要救助，也就无法向上级申请相应的资金。

      中国青年政治学院教授、中国社会工作研究中心副主任童小军认为，我国的儿童普惠程度确实有所提高，“原来一些不曾纳入救助的儿童群体也被纳入救助。”但是童小军对于困境儿童分类持有相反意见，她认为，“民政系统救助范围虽有所扩大，但将儿童分类并不合适。”在她看来，应该用法律法规来为所有儿童提供同样的福利和保护。

      多名专家均表示，目前最大的问题就是没有相关的法律制度来对儿童福利保护问题予以明确规范，民政作为一个部门，能推动的进展也是有限的。

      通过立法

      明确困境儿童分类的定盘星

      面对我国困境儿童现状，一批致力于儿童保护领域的专家仍在呼吁制定国家层面的儿童福利法，建议眼下应全面加速推进普惠型儿童福利制度建设。

      河南大学教授张明锁认为，分类分层作为一种现代化的管理方法，即视儿童情况划定不同的等级，对困境儿童进行差异化对待，以此来做到重点保障困境儿童的目的，这种做法是务实和科学的。面对数量庞大的儿童群体，政府管理难免捉襟见肘，在此情况下，对儿童进行分层分类无疑有助于管理的有效性。

      清华大学公共管理学院副院长王名建议，对困境要科学界定和分类，建立精准识别和信息化的动态管理机制。“民政部门目前对困境儿童的界定主要是从孤残贫病儿童社会救助和福利服务实践中总结概括的，应将性别、发展和广义的社会福利等融入困境儿童的内涵及相应的政策定义中。”

      王名认为，困境儿童是指年龄在0到18周岁之间，身体残障或精神智障，合法权益受到侵害，没能及时和充分享有基本的教育、医疗和生活照顾等服务，因家庭、学校或社区教育方式偏差导致身心健康受到严重威胁，成长环境受到污染或安全保障缺失的显性和隐性弱势儿童群体。具体应包括弃婴、残障儿童、事实孤儿、留守儿童、流浪儿童、贫困失学儿童、罹患特殊疾病儿童、心理行为偏差或障碍儿童、语言障碍以及发育障碍儿童、学业成长压力儿童等。

    孤儿怎么保护、监护人缺失的怎样保障、有监护人但监护人无力履责的怎么办、重残重病的又如何……在江苏，保护困境儿童不再是从前笼统的一句话，而是针对不同群体进行分类保障。《意见》实施一年多来，有3万余名监护缺失、无人抚养和重残重病儿童得到了生活救助。为了避免救助困境儿童带来的救助盲区，江苏还设立了困境儿童救助保护督导制度，目前，全省95%的村聘请了儿童救助保护督导员，保护困境儿童权益。

      一个由明确的分类建立起的家庭、社会支持系统，是迫切需要的。通过立法制定明确的分类标准，也是迫切需要的。但是江苏的经验似乎在告诉人们，在全国统一的体系、法治构建完成之前，地方仍有较大的可以有所作为的空间。