江苏省2015年度法治政府建设报告

　　一、工作情况

　　2015年是全面推进依法治国的开局之年，全省各级行政机关认真贯彻党的十八大和十八届三中、四中、五中会会精神，深入学习贯彻习近平总书记系列重要讲话特别是视察江苏重要讲话精神，紧紧围绕到2020年基本建成法治政府这一目标，开拓创新，狠抓落实，推进法治政府建设取得新进展、新成效。

　　（一）加大法治政府建设统筹推进力度。

　　1．进一步明确总体要求。2015年1月，省政府召开常务会议专题研究法治政府建设工作，并以1号文件印发《关于深入推进依法行政加快建设法治政府的意见》，确定了“到2020年基本建成职能科学、权责法定、执法严明、公开公正、廉洁高效、守法诚信的法治政府，依法行政和法治政府建设水平处于全国前列，人民群众对法治政府建设的满意度达90%以上”的总体目标。省政府办公厅制定重点任务分工方案，明确各项工作的牵头单位和参加单位，把任务要求分解落实到各部门、各单位。省全面推进依法行政工作领导小组出台《江苏省法治政府建设指标体系》和评分细则。全省各地、各部门认真谋划法治政府建设工作，制定法治政府建设五年规划和年度工作计划，并层层签订目标责任状。南通、泰州等市建设依法行政网上工作平台，一些地区深入推进依法行政示范点创建活动。

　　2．强化督促检查考核。省政府督查室就贯彻落实省政府1号文件开展专项督查，采取全面自查、实地察看、第三方评估等办法，对制度建设、重大行政决策、行政执法、行政监督、化解纠纷和工作保障等进行督促检查。省全面推进依法行政工作领导小组办公室于2014年12月至2015年3月组织对13个市、3个省直管县体制改革试点县（市）政府、省级政府部门开展年度依法行政考核。考核工作突出重大行政决策和规范性文件后评估两个重点，提升考核工作的导向性；通过专家评估、专项评价、网上群众满意度调查、提高分值权重等方式扩大外部评议，提升考核工作的公众参与度；针对省级部门行政执法和复议应诉情况实行分类考核，提升考核工作的科学性。对考核中发现的问题，及时向所有被考核单位下发改进工作建议函。其中依托“中国江苏网”开展的网上群众满意度调查，网民参与点击率达到120万人次。

　　3．大力提升依法行政能力。省委组织部、省政府法制办联合举办全省领导干部法治能力专题研究班，对市、县（市、区）政府和省级政府部门分管负责同志开展培训。研究班由省政府分管副省长作开班动员，邀请了省法院院长、省检察院检察长和国家行政学院、清华大学、南京工业大学教授为学员授课，并将每位学员培训期间撰写的心得体会文章汇编成册印发各行政机关。省政府法制办与省委组织部还开发建设了省管干部任前法律知识考试题库及网上考试系统，考试题库及平台建设任务已于2015年年底圆满完成。

　　（二）加快政府职能转变步伐。

　　1．以“放、管、服”为主线深化行政审批制度改革。省级先后制定出台行政许可监督管理办法和清理规范审批中介服务专项治理实施方案，分两批取消下放审批事项81项，累计取消下放达66%，精简中介事项60%。落实国家取消的211项资质、资格事项，本省设定的11项已全部取消。开展对全省13个市、27个省级政府部门审批制度改革专项督查，率先全面公布“5张清单”。有序推进行政审批“一长四多”“红顶中介”治理，总结推广多图联审、多评合一、网上审图和联合勘测、联合验收等经验做法。推动政府管理重心由事前审批向事中事后监管转变，发布76项中介服务事项清单和收费清单目录，初步构建“1主7辅”事中事后监管制度体系。南通市、苏州工业园区、盱眙县、盐城市大丰区扎实开展相对集中行政许可权国家级改革试点，取得了阶段性成效。

　　2．改进事业单位监管服务。出台《关于创新公立医院人员编制管理的实施意见（试行）》，南京、苏州等市开展公益二类备案制改革试点。推动建立医患纠纷矛盾化解调解员制度。基本完成事业单位分类工作，确定省级70个部门所属788家事业单位类别。全省3.8万家事业单位全部实行年报制改革，稳步推进“四证合一”“一证一码”登记制度改革，积极开展法人治理结构试点，加强和改进事业单位监管服务，在全国首家出台《事业单位信用等级评价办法》。

　　3．推进经济发达镇和省直管县体制改革。指导20个试点镇建立完善5张清单和“前台+后台”运行机制，推进3个试点县（市）开展相对集中行政许可权和综合行政执法试点。研究制定深化经济发达镇和省直管县体制改革试点工作的意见。

　　4．加强机构编制管理。按照“严控总量、盘活存量、增减平衡、分级负责”思路，落实控编减编任务，全省行政、事业编制控制在2012年底总盘子内。事业编制实现负增长，编制总数、实有人数分别减少6868名、21854名；历史遗留的工勤编制数、实有人数分别减少1158名、1197名。开展机构编制职数“三预审”制度，否决机构设立事项98项，纠正职数366项。在严控总量的前提下，通过优化结构，加强对重点地区、重点领域的机构编制保障服务。

　　（三）提高制度建设质量。

　　1．完善立法制规工作机制。省政府制定印发《关于建立政府法律顾问制度的意见》和《关于成立江苏省人民政府法律顾问委员会的通知》，部署建立政府法律顾问制度。徐州、淮安、镇江、宿迁等市和宜兴、海门等县级政府已建立政府法律顾问委员会。拓宽公众有序参与的机制途径，选择与人民群众切身利益密切相关、社会关注度高的《江苏省养老服务条例（草案）》《江苏省食品小作坊和食品摊贩管理条例（草案）》，组织开展程序简便灵活的小型化立法听证，召开了《江苏省旅游条例（草案）》《江苏省行政许可监督管理办法（草案）》等立法项目专家论证会。各市也不断扩大社会参与，《南京市公共自行车管理办法（草案）》等立法项目召开听证会，《苏州市轨道交通条例（草案）》等法规规章委托第三方组织起草，无锡市制定《关于建立政府立法民主协商工作机制的意见》，探索建立立法协商机制。省政府建立17个立法基层联系点，涵盖乡镇（街道）、社区、企业、高校、行业协会等。

　　2．加强政府立法。围绕转变经济发展方式、促进生态文明建设、保障和改善民生、规范政府行为等部署要求，全年省政府常务会议审议通过地方性法规草案10件，分别为《江苏省人民调解条例》《江苏省循环经济促进条例》《江苏省节约用水条例》《江苏省养老服务条例》《江苏省社会保险基金监督条例》《江苏省价格条例》《江苏省公共文化服务促进条例》《江苏省农业综合开发条例》《江苏省食品小作坊和食品摊贩管理条例》《江苏省旅游条例》。省政府制定出台《江苏省行政许可监督管理办法》《江苏省体育设施向社会开放管理办法》《江苏省测绘地理信息基础设施管理规定》等3件政府规章。南京等10个具有立法权的市制定地方性法规、规章42件，其他市、县也制定了一批规范性文件。

　　3．开展规范性文件合法性审查。省委办公厅、省政府办公厅印发《江苏省规范性文件和重大决策合法性审查程序规定》，省政府办公厅印发《关于进一步做好规范性文件合法性审查工作的通知》，省政府法制办制定具体实施意见。2015年，省政府法制办办理省政府规范性文件草案合法性审查71件，受理相对人提出的规章、规范性文件建议审查14件。同时，积极创新合法性审查方式，组织开展规章和规范性文件专家公开点评活动，邀请相关领域专家对2件政府规章、13件规范性文件进行公开点评，并探索规章和规范性文件第三方评价活动。清理省级政府部门规范性文件，44家单位共清理规范性文件3017件，其中，继续有效1992件、需要修改203件、失效废止822件。扬州市出台《关于进一步完善重大行政决策和规范性文件合法性审查、制度廉洁性评估、社会稳定风险性评估联合审查机制的意见》，连云港市建立规范性文件二级审查机制，切实增强规范性文件的科学性。

　　（四）强化行政行为监督。

　　1．健全制度体系。2015年3月1日起正式施行的《江苏省行政程序规定》，对重大行政决策、行政执法等行政行为作出制度规范。省依法行政办将规范重大行政决策作为推进依法行政的重点，依托专家力量开展第三方评估，评估结果纳入依法行政考核。在广泛调研基础上，从江苏实际出发，探索开展重大行政决策规范化管理，选择徐州、苏州等市，张家港、海门、阜宁等县（市、区），省国土资源厅、省水利厅等省级政府部门，开展重大行政决策全过程记录、目录化管理、合法性审查意见书和立卷归档试点，力争为规范重大行政决策提供可复制、可借鉴的经验模式。省环保厅、省工商局、省物价局等部门认真落实重大决策听证制度，省发展改革委、省司法厅、省卫生计生委等部门实施重大决策后评估。

　　2．规范行政执法。积极推进行政执法与刑事司法衔接，召开省“两法衔接”联席会议，部署省级机关涉嫌刑事犯罪的行政执法事项及依据集中审核工作。经过近8个月的努力，全面完成56个省级行政执法部门、990个行政执法事项移送标准的审核修改和确认。2015年11月，省“两法衔接”联席会议7家成员单位组成检查组，分赴13个市开展现场专项检查。在建设“两法衔接”基本制度基础上，各地、各部门重点围绕环境资源、食品药品安全、产品质量、知识产权、安全生产、劳动保障、医疗卫生等重点领域，不断规范“两法衔接”工作协作程序，理顺公安、检察、行政执法机关的协调配合关系，建立健全执法联动衔接机制，努力形成打击违法犯罪的整体合力。与此同时，深化行政执法体制改革，实现市、县两级城市管理领域相对集中行政处罚权全覆盖。积极推进城市管理领域相对集中处罚权向建制镇延伸，全省154个建制镇启动改革试点，占总数的31%。常熟市在全国率先开展镇域相对集中行政处罚权工作，初步形成“一个执法主体、一个执法平台、一套执法规范”的运作模式。

　　3．加大政务公开力度。省政府及省政府办公厅90%以上的文件向社会公开，省政府办公厅全年共办理信息公开申请510件，比上年增长17%，依申请公开满意率达90%以上，依申请公开办理机制进一步完善。在继续做好安全生产、财政审计、科技经费、价格收费等领域信息公开基础上，逐步将公开范围扩大到行政权力清单、财政资金、公共资源配置、重大建设项目、公共服务、国有企业、环境保护、食品药品安全、社会组织中介机构9个新领域。2015年底，发布全省信息公开排名榜单，13个市、21个省级政府部门首次以大数据、网络化形式集体晒“成绩清单”“问题清单”和“行动清单”，拉近政府与公众的距离。省统计局信息公开满意度电话调查，74.7%的群众对江苏政府信息公开表示满意。

　　4．强化审计监督。省审计厅积极推进审计整改督查工作，截至2015年11月末，共下达审计决定12份，审计决定执行率达到99%。省农委、省水利厅、省文化厅、省食品药品监管局等部门根据审计整改要求，制定整改方案及具体措施，积极整改到位。省公安厅将审计触角延伸到公安工作的各个领域，全年完成审计项目428个，审计金额17.66亿元，提出审计意见建议513条，促进增收节支4342万元。省国土资源厅出台国土资源系统内部审计结果运用办法，将审计结果与干部任免、考核、奖惩等挂钩。

　　（五）提升矛盾化解能力。

　　1．创新行政复议机制。近年来，我省行政复议案件数量增幅明显、涉及面不断扩大。2015年1月，省政府决定成立省政府行政复议委员会；3月，行政复议委员会正式挂牌，建立了工作规则、案件审理会议议事规则和行政复议委员会委员守则等配套制度。省政府行政复议委员会全年共召开3次案审会，集中审理疑难复杂案件6件，已结案4件，其中，作出驳回决定3件、责令履行1件。召开行政复议典型案例评析研讨会，就复合性行政行为受理、农村自留地权属争议处置、城市居民购买农村住宅等实务问题进行研讨。全省各级行政复议机构加强实地调查、公开听证，针对行政复议案件中发现的共性问题下发行政复议意见书或建议书。到2015年年底，全省有6个市、24个县（市、区）和部分省级政府部门组建了行政复议委员会，镇江市在全省率先实现行政复议基层受理点乡镇全覆盖，海门市、邳州市开通了行政复议网上申请平台。

　　2．加强行政复议与行政审判良性互动。建立行政复议行政审判工作联席会议，定期召开会议交流情况、听取法院意见。2015年，全省收到行政复议案件9317件，比上年增长25.7%；受理8077件，增长28.4%；审结7673件。省政府收到行政复议申请605件，受理345件，增长69.1%；审结289件。其中，作出撤销行政复议决定9件，确认违法14件，责令履行3件，直接纠错率为9%。为认真贯彻新修订的《中华人民共和国行政诉讼法》，省政府法制办成立行政应诉委员会，负责研究重大、复杂、敏感及群体性行政诉讼案件和行政应诉中的重大问题。全年全省上报新发生行政应诉案件16651件，以省政府为被告的行政应诉案件313件。全省法院一审行政案件行政机关负责人出庭应诉率达到89%，增长76个百分点，徐州、淮安、盐城、宿迁等市行政机关负责人出庭应诉率超过90%，无锡市、宿迁市分管副市长和省司法厅、省交通运输厅、省卫生计生委、省地税局、省食品药品监管局、省物价局、省通信管理局、南京海关等部门负责同志出庭应诉。

　　3．完善多元化社会矛盾化解机制。积极构建矛盾纠纷排查调处全覆盖工作体系，加强专业领域调解机制建设，推进行政调解工作，建立社会矛盾纠纷月度、季度研判制度。南通、泰州等市出台加强行政调解工作有关制度；镇江市建设“愿调解、会调解、善调解”的行政调解员队伍，稳步推进行政调解司法确认、立卷归档工作；盐城、宿迁等市完善行政调解与人民调解、司法调解联动工作体系，建立价格纠纷、医患纠纷等专业调处工作站（点）；常州市严格执行报告制度，全年受理行政调解案件79638件，调解成功率达96.3%。省水利厅完善行政调解格式文书，制定行政调解工作流程图，积极开展省际边界纠纷排查化解等工作；省物价局与省综治办联合召开价格行政争议调解推进会议，构建省、市、县三级价格争议调处网络；省交通运输厅规范行政调解文书，全年交通行政调解成功率达100%。切实做好信访稳定工作，深化信访制度改革，推进信访法治化建设，着力打造“阳光信访”“责任信访”“法治信访”。省财政厅出台分类处理信访投诉请求的主要法定途径及相关法律依据清单目录，提升信访工作法治化水平；省环保厅出台环境信访绩效考核办法，下达环境信访矛盾纠纷化解责任书，开展及时就地解决环境信访突出问题专项行动；省国资委成立信访事项复查复核委员会，依照法律和政策对受理的重大信访事项进行评审。成立省仲裁学会，充分发挥仲裁在化解矛盾中的作用，2015年，全省13个仲裁委员会共受理案件7567件、增长2.1%，标的额达225亿元、增长36.6%。

　　二、存在的主要问题

　　我省法治政府建设取得了积极进展，但与中央要求、群众期待相比还有差距，在一些方面仍存在薄弱环节。

　　（一）转变政府职能方面。行政审批存在着不必要的繁文缛节、多头重复评审、形式主义评估，企业创新创业和群众办事还有诸多不便。事中事后监管留有缝隙。事业单位分类改革尚未完全到位。严控机构编制与保障事业发展面临不少新问题，行政管理体制机制还存在弊端。

　　（二）制度建设方面。立法的部门性倾向没有根本解决，立法过程中公众参与不够充分，参与形式需要进一步拓展，精细化程度有待提升。规范性文件合法性审查工作尚未形成制度规范，规范性文件后评估和定期清理长效机制还不健全。

　　（三）重大决策方面。与《江苏省行政程序规定》相配套的制度机制尚不健全，可操作性需进一步增强。重大行政决策“公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查、集体讨论决定”5个法定程序在一些地区和部门落实不到位、不规范。

　　（四）行政执法方面。“两法衔接”制度机制有待进一步细化，行政执法机关与刑事司法机关证据认定标准不完全统一，证据标准衔接问题成为制约涉嫌刑事犯罪案件移送立案的重要因素。执法领域存在多头多层、基层力量薄弱等问题，一些执法部门监管职能不到位、执法行为不规范。

　　（五）政务公开方面。主动公开的责任约束、制度约束机制尚未完全建立，分工明确、法律关系清晰的依申请公开部门协作办理机制尚不健全。有的行政机关主动公开信息意识不强，对依申请公开重视不够、办理能力不足，对申请人的申请不能依法给予答复回应，提供的政府信息内容不够完整准确。

　　（六）法治意识能力方面。一些地区和部门负责同志对依法行政、法治政府建设的重要性认识不足，运用法治思维、法治方式的意识和能力还不够强。重实体、轻程序的问题在一些地区和部门仍较为突出。一些政府和部门法制机构薄弱、人员偏少，与其承担的职责任务不相适应。

　　三、今后工作打算

　　当前和今后一个时期，我省将认真贯彻“四个全面”战略布局，全面落实《法治政府建设实施纲要（2015－2020年）》，进一步增强责任感、紧迫感，切实把政府工作全面纳入法治轨道，深入推进依法行政，把法治政府建设一步一个脚印推向前进。

　　（一）认真学习贯彻《法治政府建设实施纲要（2015－2020年）》。根据纲要确定的目标任务，研究制定我省贯彻实施方案，提出具体工作措施、完成时限。开展法治政府建设评估指标体系研究，制定出台《江苏省法治政府建设考核评价办法》，组织对法治政府建设情况进行考核评估。制定建设法治政府示范创建活动方案，在市、县探索开展示范创建活动，对省级机关依法行政示范点组织重新评定和确认。完善行政决策程序操作规则、工作流程，深化重大行政决策规范化管理试点，探索推行重大行政决策目录化管理、合法性审查法律意见书、全过程记录和立卷归档。强化法治思维和法治能力建设，以学习贯彻《纲要》为主题，开展政府领导班子集体学法活动，举办全省领导干部法治政府建设专题研究班，完善省管干部任前法律知识考试题库和考试系统功能。

　　（二）依法全面履行政府职能。推进行政管理体制改革，深化省直管县体制改革和经济发达镇行政管理体制改革试点，开展环境保护管理体制改革试点和投资管理体制改革。继续取消下放一批行政审批事项，全面清理中介服务事项，制定出台省级行政许可中介服务项目清单。全面推广外资项目“单一窗口、并联审批”改革试点，加快推进相对集中行政许可权试点工作。认真贯彻中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于全面推进政务公开工作的意见》，制定具体实施办法，推进政务阳光透明，扩大政务开放参与，提升政务公开能力，并试点重要政务公开事项公开。

　　（三）提高立法制规质量。突出立法对改革发展的引领推动作用，着重抓好促进科学发展、深化改革开放、保护资源环境、保障和改善民生、维护社会和谐稳定、加强政府建设等方面的制度建设，起草制定《江苏省安全生产条例》《江苏省湿地保护条例》《江苏省消费者权益保护条例》《江苏省自然灾害救助办法》等一批地方性法规规章。建立完善政府立法项目征集和论证制度、法规规章起草征求人大代表意见制度和公众意见采纳情况反馈机制，探索建立有关国家机关、社会团体、专家学者对立法中涉及的重大利益调整论证咨询机制，开展立法协商工作，对部门争议较大的重要立法项目引入第三方评估。加强规范性文件监督管理，开展规范性文件合法性审查机制试点，建立常态化的第三方评价和专家点评机制，对规章和规范性文件进行全面清理。

　　（四）推进严格规范公正文明执法。加快推进南京等8个国家级和无锡等8个省级综合行政执法体制改革试点，逐步扩大相对集中行政处罚权领域、区域和综合执法镇域改革试点范围，继续推进县（市）城市管理领域相对集中行政处罚权工作向建制镇延伸。全面落实重大行政执法决定法制审核制度、执法全过程记录制度、行政执法公示制度，研究制定涉嫌刑事犯罪案件移送程序、证据规则，建立全省统一的“两法衔接”信息共享平台，全面落实行政执法责任制。构建全省统一的市场监管平台，推进省以下环保机构监测监察执法管理改革试点，出台食品药品监管能力建设标准，全面落实加强安全生产监管执法相关规定，建立健全重点领域严重失信联合惩戒制度。

　　（五）强化对行政权力制约监督。自觉接受监督，定期向党委报告法治政府建设情况，认真执行向本级人民代表大会及其常务委员会报告工作制度、接受询问和质询制度、报备规章制度。健全知情明政机制，政府相关部门向政协定期通报有关情况。畅通社会监督渠道，自觉接受人民群众的监督。强化内部监督，认真落实《江苏省行政权力事项清单管理办法》，规范行政权力运行。对中央重大决策执行情况开展监督和专项督查，确保政令畅通。建立政府守信践诺机制，健全公务员诚信档案。加强审计监督，强化对重点领域、重点部门、重点资金、重点项目和领导干部经济责任的审计监督，建立审计项目质量控制考评及责任追究办法，落实审计整改检查跟踪机制，健全与执法执纪和巡视部门信息交流、线索移送及反馈等长效机制，推行网上审理。

　　（六）着力化解行政争议。加强行政复议和行政应诉，继续推进行政机关负责人出席行政复议听证，探索推行行政复议决定网上公开制度，完善行政复议委员会会审、听证机制和行政复议与行政审判联席会议制度，出台行政机关负责人出庭应诉办法。健全行政调解、行政裁决制度，依法开展行政调解、行政裁决工作，完善仲裁调解制度，推进专业性、行业性人民调解组织建设，重点协调解决消费者权益、劳动关系、医患关系、物业管理等方面的矛盾纠纷。改革信访工作制度，实行网上受理信访制度，推行群众依法逐级走访权益保障卡制度，健全及时就地解决群众合理诉求机制，严格实行诉访分离，完善涉法涉诉依法终结制度。