[检察长治检心得]唐张:行政执法检察监督"灌云模式”

　　对灌云县检察院两法衔接办公室内勤朱垚来说，每天上班第一件事就是登录全县两法衔接信息平台，巡查各成员单位信息平台运行及信息报送情况，筛选各类执法办案线索。 

　　鼠标轻轻一点，执法机构职能、行政法规、行政处罚个案类案、移送案件查询等，都在电脑屏幕显现。 

　　这个平台发挥的作用已经不容小觑。两年来，已汇集行政执法机关报备行政处罚4558份，监督行政执法机关移送76件，公安机关立案19件19人，检察院反渎部门立案9件9人，发检察建议书、检察意见书、纠正违法通知书118份，督促行政执法机关整改问题122项，建章立制356条。查办了“毒豆芽”、“疯牛肉”和环境污染等有重大社会影响和群众关心的案件。 

　　灌云县检察院“两法衔接”起步早，力度大。2012年4月，灌云县检察院创立了“党委领导、人大支持、政府负责、检察监督、部门司职”两法衔接工作模式，并将两法衔接工作纳入政府目标考核。次年2月，“两法”衔接信息平台在全县32家成员单位顺利开通，为案件信息及时移送、快速流转扫清了障碍。县委、县政府还成立了县行政执法与刑事司法信息共享平台建设领导小组，转发了检察院制定的《关于行政执法与刑事司法信息共享平台建设的实施意见》等3份规范性文件，从组织、制度等方面保障两法衔接工作顺利推进。但他们并未止步于此。 “‘两法衔接’只是打破了监督与被监督的沟通‘门禁’，目的是为开展基层行政执法监督打开新通道。” 灌云县检察院检察长唐张说。为此，他们构建了“一个监督模式”“两个信息平台”“四项监督原则”“六项工作机制”，确保基层行政执法监督稳步、长效发展。今年3月份，该院起草的《灌云县行政执法检察监督实施办法的》议案被县人大常委会审议通过，在全县各有关单位实施，增强了行政执法检察监督的效力。可以说，他们经过三年来的实践和经验总结，已经初步形成了一套理论体系和可复制、可推广的监督模式。 

　　《清风苑》：检察机关对行政执法机关的法律监督面临着诸多现实问题。如，案件来源渠道少，监督缺乏刚性。请您简单为我们介绍一下基层行政执法检察监督的灌云模式，你们是如何有针对性地解决这些难题的？  

　　唐张：应该说，灌云模式就是应问题而生，也正是具有针对性，操作性，基层行政执法监督才能稳步、长效发展。简单说来，就是“一个监督模式”“两个信息平台”“四项监督原则”“六项工作机制”，从而确保基层行政执法监督稳步、长效发展。一个监督模式是指 “党委领导、人大支持、政府负责、检察监督、部门司职”，促进监督资源全面有效整合。两个信息平台指“两法衔接”信息共享平台和群众诉求平台，目的是畅通监督渠道，破解因信息不对称而导致的监督瓶颈。 

　　四项基本原则指“依法监督、及时监督、有限监督、适当监督，规范行政执法检察监督依法进行。六项工作机制指相互沟通协作机制、行政执法行为风险评估机制、同步介入调查机制、监督与预防并重工作机制、定期考核评价机制、备案审查工作机制。 

　　《清风苑》：虽然各地的检察机关都进行了积极的探索，但仍存在理念不一致、标准不统一等问题。特别是对诉讼外违法行政行为的监督，检察机关能否进行监督、如何开展监督、以何种形式监督等都存在争议，你们如何定位自己的监督行为？ 

　　唐张：检察机关是法律监督机关，行政执法监督是检察工作的应有之义。十八届四中全会作出的关于加强对行政机关、行政执法行为的司法监督的决定，也充分证明了加强行政执法检察监督工作的必然性，检察机关在做好诉讼监督的同时应大力加强行政执法检察监督工作。 

　　根据《决定》等重要文件精神，检察机关只能对在履行检察职责中发现的违法行政行为进行监督，不能脱离现有检察职能对行政违法行为进行一般监督，更不能干预行政机关的正常活动。我们监督的定位是：进一步预防和减少行政机关工作人员的职务犯罪，促进法治政府建设。正如习近平总书记在《决定》中所述：“若如果对这类违法行为置之不理、任其发展，一方面不可能根本扭转一些地方和部门的行政乱象，另一方面可能使一些苗头性问题演变为刑事犯罪。” 

　　《清风苑》：改革必须符合法治思维和法治方式的要求。你们在法律框架下是如何履行监督的？ 

　　唐张：检察职能的歉抑性决定行政法律监督中检察机关的作用范围是有限的，这就要求我们必须把握好一个基本的底限，即不干涉行政执法的活动。1954年《宪法》所规定的检察机关的一般监督权，已经实践证明是背离权力制约理论和司法规律的。而仅仅局限于行政处罚案件移送的监督，已远远不能满足现实的需要。行政执法活动自身面广量大的特性、检察机关自身的定位和有限资源，决定了检察机关只能是有限监督。最贴近实际、最有效的做法，就是围绕群众反映强烈的关系民生民利的问题，如涉及安全生产、环境污染、征地拆迁、食品药品安全等涉及民生领域的行政处罚进行监督或针对重大行政违法行为进行监督。 

　　我们在行政法律监督实践中，根据问题的性质、严重程度采取提出检察建议、检察意见、纠正违法、追究刑事责任等监督手段。对于一般违法行政行为更倾向于运用检察建议等柔性方式进行监督，这样被监督单位容易接受，也有利于行政执法机关加强自身建设。 

　　当然，检察建议存在刚性不足的问题。对此，灌云县检察院推动人大出台了《关于提升检察建议质效的若干规定》，县人大对行政执法机关检察建议落实不到位、整改不及时的问题，通过启动问责、质询程序保证检察监督的效果。 

　　《清风苑》：灌云模式从无到有，你们经历了怎样一个过程？ 

　　唐张: 检察机关开展行政执法法律监督的依据少，规范性指导文件欠缺。从立法层面看，目前检察机关开展行政检察监督的直接法律依据是《行政诉讼法》第10条河第64条，但这两个条文只对检察机关开展行政诉讼监督进行了原则性的规定，对监督范围、监督程序、监督方式等仍未作具体的规定。 

　　回头来看，我们经历了课题产生、论证对接、组织实施、构建体系四个过程。也就是说：对基层行政执法活动的监督，是在基层不规范执法中诞生，是在深入调研论证中确立，是在参与社会治理创新中对接，是在实践总结和理论论证中形成工作范式。经过了实践到理论、理论到实践的淘沙沥金，这是一个实践形成理论、理论指导实践、实践检验理论辩证发展的过程。