《中国建设报》加强加快省级城管综合执法立法工作

21.03.2017 19:07

2015年年底，中共中央、国务院出台了《关于深入推进城市执法体制改革改进城市管理工作的指导意见》，这是我国当前和今后一个时期城市管理工作的纲领性文件。这份文件提出了到2020年实现城市管理法律法规体系基本完善的目标，明确了具体的立法任务，发挥立法对改革的引领和规范作用。

笔者在此进行分析探讨，提出建议对策，以期对城管综合执法制度的完善作出些许贡献。

城管综合执法工作立法的必要性和可行性

立法的必要性

立法是改进城市管理工作、改革城管执法体制的需要。

中国经济发展迈入新常态，城镇化进程正由外延扩展向内涵提升转变，城市发展方式面临转型，广大市民的生活水平不断提高，这些都对城市管理工作提出了新的更高的要求，迫切需要通过立法改进城市管理工作，加快城管工作的法治化进程。城管执法源于城市管理相对集中行政处罚权制度的实施。但是，执法主体、执法人员身份受质疑，执法机制不完善，执法方式落后，执法水平不高等一直困扰着城管执法工作，急需通过立法理顺城管执法体制，推进综合执法，加强城管工作。

城管综合执法暴露的问题与矛盾需要立法加以解决。

城市管理和执法工作有别于其他工作，有其自身的特殊性。城管部门和执法队伍经常被媒体、网络质疑。城管部门地位不高，城管执法队伍形象不好，城管执法人员职业归属感、成就感很低。这一系列的矛盾和问题客观上需要立法加以解决。

城管综合执法工作的法制现状要求加强立法工作。

城管综合执法工作的法制现状是法律规范不完备、法律体系不健全、法律支持不够、法律保障不足。具体表现：一是国家层面没有统一立法；二是城管执法依据“碎片化”；三是管理执法依据存在交叉、重叠甚至冲突的问题；四是管理执法依据滞后。以上这些问题有损城管执法的统一性、严肃性、权威性，影响城管工作开展。

立法的可行性

现在我国制定全国统一城管综合执法方面法律时机已经成熟。

行政立法和相关理论研究为城管综合执法工作立法提供了理论基础。

《行政处罚法》已经为城管立法提供了上位法。《行政许可法》、《行政强制法》先后颁布实施。进入新世纪，特别是最近几年，全国各地的高等院校、城管部门、法制机构对城管综合执法做了很多研究工作，这些都为城管综合执法的立法提供理论支撑。

中央的两个文件为城管综合执法工作立法提供了政策基础。

中共中央、国务院在2015年年底和2016年年初分别出台了《关于深入推进城市执法体制改革改进城市管理工作的指导意见》、《关于进一步加强城市规划建设管理工作的若干意见》。两个重要文件为城管综合执法工作立法指明了方向，提供了有力的政策支持。

我国城市管理和行政执法的实践经验为城管综合执法工作立法提供了现实基础。

在长期的城市管理和执法过程中，城管部门总结了很多比较好的执法理念和执法方式。这些好的做法对我国城市管理综合执法工作的立法提供参考价值。

城管综合执法工作立法的路径分析及注意问题

城管综合执法工作立法最理想的模式是由国家层面编纂城市管理法典，既有城市管理方面的实体内容，也有综合执法方面的程序内容，还能解决法律、法规、规章的相互冲突的问题，建立起统一的城管法律体系。但是，目前来看，这种一步到位的方式难以做到。主要原因是国家还没有这方面的立法计划，全国各地的城管体制还没理顺，条件还不成熟。

当前，比较可行的路径是省级立法尽快全面推开。一方面，浙江、四川、上海、湖南等省市已经走在前列，积累了不少经验。另一方面，如果各省、市、自治区相关立法都完成或者基本完成，有利于全国人民代表大会立法。

在省级立法的同时，应当鼓励享有立法权的城市大胆探索、积极立法，为省级立法积累经验、创造条件。在条件成熟的情况下，由全国人民代表大会根据国家根本法和基本法的规定制定统一的城市管理法典。

城管综合执法工作立法的路径除了分析立法的层级以外，还要研究立法的内容。即立法内容是以实体为主，还是以程序为主；是以管理为主，还是以执法为主。

实践中，《上海市城市管理行政执法条例》、《四川省城市管理综合行政执法条例》等地方性法规就是以执法为主，侧重程序性规定。而《湖南省城市综合管理条例》、《成都市城市综合管理条例》则是以管理为主，侧重实体方面内容。

综合考虑，城市管理综合执法工作的立法既不能是纯实体法，也不能是纯程序法，而应该是实体、程序兼顾，偏重程序。因为城市管理综合执法工作的具体内容已经在各个单项法律、法规、规章中载明，立法的着重点应该是规定城管部门的职权、管理的基本原则、执法程序和有关强制措施等。

省级立法过程中要正确处理好立法进度和立法水平之间的各项问题。既要加快立法进度，也要提高立法水平，不能有所偏废。省级立法在规定城管执法的权限范围时，不宜直接援引其他法律、法规、规章的条款，一一罗列具体的执法职能，而应当采用概括式，以应对这些法律、法规、规章的修订。省级立法还应该避免对上位法条文的照搬照抄。

城管综合执法工作立法框架的建议设想

城管综合执法的立法框架主要有以下几个方面：

第一章：总则。主要阐明立法目的和依据、城市管理综合执法概念、适用范围、执法原则、执法主体、主管部门和有关部门的职责、公众参与、宣传教育、表彰奖励等内容。

第二章：执法职能。主要表述职权范围、权限规定、权力信息公开、执法体制等内容。

第三章：执法规范。重点对城市管理综合执法机关在行使行政检查权、行政处罚权、行政强制权过程中应当遵守的程序作出规定。要对执法实践中经常遇到的主要问题通过立法加以解决。

第四章：执法保障。主要规定执法车辆、调查取证器材的配备，数字城管等现代科技手段的建设和运用，经费保障，公安保障，统一制式服装、标志标识，鉴定、检验、检测的实施等。

第五章：执法协作。主要就建立协调机制、信息互通共享、相关职能部门配合、案件移送与报告、与司法机关衔接机制等内容进行规定。

第六章：队伍建设。主要规定执法机构（含派驻机构）的设置，执法人员的配备、身份、招录、培训和持证上岗，辅助执法人员的管理，执法人员和辅助执法人员的职责、职业操守等。

第七章：执法监督。主要是明确各级、各种监督的主体、方式，上级对下级的督察考核，公民、法人和其他组织的救济渠道等。建立各项法律制度，落实执法责任制。

第八章：法律责任。是为保障立法的实施所作的规定。

第九章：附则。说明立法的实施时间、授权规定、可依照（参照）执行情况。

笔者期待着业界专家学者大胆探索，多提建议，国家立法部门加强调研，尽快制定一部城市管理行政执法的法律，使城市管理走向科学化、规范化、法制化。