专家“挑刺”，直指政府立法软肋

　　新华报业网讯　近日举行的2015年规章和规范性文件第三方评价(专家点评)会上，全省各地今年下半年起施行的13件规范性文件和2件规章接受各界专家“挑刺”。

　　省人大、司法机关、高校科研机构、律师事务所等领域的专家学者和法律界人士“吝于赞扬”，一两句客气话后就开始从规章和规范性文件的合法性、合理性、可行性和可操作性层面全方位“挑刺”，内容丰富而具体。

　　“挑刺”从细微处开始。对《连云港市耕地质量管理办法》第3条“本办法所称耕地是指种植农作物的土地，包括熟地、新开垦复垦、整理地、休闲地、(轮歇地、轮作地)；以种植农作物(含蔬菜)为主，间有零星果树、桑树或者其他树木的土地……”省高院行政审判庭副庭长倪志凤直指三点问题：一些土地类型并非并列，似不可“一顿到底”；轮歇地、轮作地单独用括号隔开，前后加顿号在语法上有不妥；农作物究竟含不含蔬菜，一款中不可出现两个定义。

　　与上位法规定精神不符，是部分规章规范性文件的重要问题。省人大法制委副主任委员、省人大常委会法工委副主任王腊生指出，《徐州市住宅专项维修资金管理办法》中，建设单位未进行资金交存的处罚规定，其罚款数目超过省人大常委会关于罚款的限额。倪志凤质疑，《南京市公共自行车管理办法》第27条处罚规定是否有上位法依据。王腊生对《盐城市人民政府关于推动现代保险服务业加快发展的实施意见》中，“支持保险机构参与医疗行为监督和医疗费用控制”提出疑问，“保险公司是否有权进行监督和控制？又是否有能力进行监督和控制？”

　　机械照抄上位法的问题也不同程度存在。江苏亿诚律师事务所主任陈扬就《宿迁市市区商业宣传活动环境噪声污染防治管理办法》尖锐地指出，该办法16条大部分都在引用上位法。“有的只字不差，重复立法有无必要？”省委党校法政部副主任梁三利表示，《扬州市公路安全保护实施办法》11-13条和28-29条大量摘录上位法，“大而全的大量摘录，把上位法拷贝过来，和没有一样。”

　　河海大学法学院院长邢鸿飞关注点是规范性文件的可操作性。他直言，《镇江市主要污染物排污权有偿使用和交易管理办法(试行)》中，没有有关部门对排污权的初始分配和排污权价格的确定。“对这两个问题没有有效的制度展开和有效回应，我担心文件操作中还需要另一个进一步的实施细则。而这个层次的文件应当拿来就可以操作，没有操作性，就是失败的。”这一说法得到不少专家共鸣，并在此后点评中多次点出。

　　梁三利还额外对规范性文件过多过滥做了质疑。他举例说，以苏州市政府的名义印发姑苏区国有土地上房屋征收与补偿实施暂行办法，这可能是基于权威性的考虑，但如果苏州各个区县都有一份类似办法，条款又大部分相同，是否符合简洁原则及行政效率原则？

　　记者观察到，专家们不留情面的辣评，不时让台下的专业人士低声议论，评到精彩处纷纷鼓掌。虽然15件规范性文件和规章依次评完已近12点，但参会的31家省级部门、13个省辖市人民政府法制办、3个省直管县人民政府法制办的与会人员仍意犹未尽，争相提问。

　　省水利厅政策法规处处长曹东平根据专家点评提问：规章和规范性文件中能否界定上位法中“情节严重的”和“重大事项”，如果各地界定不同怎么办？王腊生答道：“该问题普遍存在，我认为可以加以具体化和细化，为防不统一，水利部门可以出台相关规定。”他顿了一下补充说，“规范性文件的价值就在于此。”

　　对一年一度的公开点评，省法制办副主任徐卫总结说，专家们指出一些文件在制定过程中调研论证不够、可操作性不强和文字语法欠精准。“特别是个别文件中还存在与上位法规定精神不相符合、设定权限和合法性方面需再斟酌、不当设立法律责任等问题。”省法制办将针对点评中发现的具体问题，逐一跟踪了解相关情况，未来还将进一步完善这一第三方评价机制，扩大评价和点评范围，加强问题跟踪，提升监督效果。

　　从最早的闭门会议到有限开禁，到现在开门面向省级机关、市政府法制办和媒体参与，多次参加点评的倪志凤表示，点评会的开放程度越来越高，且“队伍越来越年轻，规章规范性文件的质量越来越高”。记者注意到，这些规范性文件和规章都是今年下半年施行的，既然多少都有瑕疵，施行前也让专家把关如何？倪志凤说“以前我参会时说，与其事后点评评价，不如事先科学论证，今天我修正下我的观点：既要事后评价点评，更要事先科学论证。这样才能起到比我们事后评价更好的效果。”

　　本报记者 陈月飞

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