环保落实“党政同责” 江苏“河长制”率先探路

　　近日，中央全面深化改革领导小组第十四次会议审议通过《环境保护督察方案(试行)》、《生态环境监测网络建设方案》、《关于开展领导干部自然资源资产离任审计的试点方案》、《党政领导干部生态环境损害责任追究办法(试行)》等文件，从不同的层面规定了生态建设的新方向,其中，在国家层面首次明确提出环境保护“党政同责”，引起很多人的关注。

　　环境保护如何体现“党政同责”，目前尚未出台规范细则。据了解，江苏在2007年太湖蓝藻爆发后，创新提出的“河长制”，在落实环保责任方面已经率先探索出“党政同责”的一些路径，值得关注和研究。

　　江苏在全国首创“河长制”

　　2007年，太湖蓝藻爆发。事件发生后，省委、省政府高度重视，要求抓紧分析污染来源，全面落实治理措施，从根本上解决流域水环境污染问题。省领导强调，“治理太湖关键是正本清源，把流域内的每一条河治好，才能真正解决好水污染治理的难题。领导干部要挂牌治污，一条河一条河地制定和落实治理方案，做现代治水的‘大禹’”。这是江苏“河长”概念的最初来源。

　　为落实省领导要求，加强河流治污职责落实，无锡市在全国率先提出“河长制”，于2007年8月出台了《无锡市河(湖、库、荡、氿)断面水质控制目标及考核办法(试行)》，明确11条考核办法，将79个河流断面水质的监测结果纳入各市(县)、区党政主要负责人(即河长)政绩考核。2008年9月，该市又发文在全市范围推行“河长制”管理模式，标志着“河长制”真正建立起来。

　　作为无锡“河长制”的坚决贯彻者、积极参与者、生动实践者，宜兴认真落实“河长制”工作要求，出台《关于全面开展“河长制”管理工作的实施意见》，将市镇两级289条河道“承包”给各级党政领导，实行方案、项目、资金和责任“四落实”，并建立了22个市镇两级“河长办”。宜兴市委书记王中苏表示，“河长制”符合我国流域治理现状、符合当前行政管理体制实际、符合生态环境从严保护趋势，是被实践证明了的治水好举措。他打了形象的比喻：“‘河长制’由党政领导牵头，相关单位共同配合，形成了一股合力。这种合力就像一张渔网，党政领导是渔网上的总绳，属地、部门就是一个个网眼，总绳提起来了，一个个网眼也就打开了。”

　　2008年6月，省政府决定在太湖流域全面推广无锡市首创的“河长制”。同时，省政府办公厅印发《关于在太湖主要入湖河流实行双河长制的通知》，标志着我省正式对15条入湖河流实行“双河长制”管理。每条入湖河流由省、市两级领导共同担任河长。其中，省政府主要领导和分管领导分别担任望虞河、大浦港、社渎港、漕桥河等河流的省级河长，省有关部门负责人担任余下河流的省级河长，地方层面的河长由河流流经的市、县(市、区)党委、政府领导担任相应的地方河长。

　　近年来，一些地方还根据工作实际，将河长扩大到了由人大、政协领导来担任，部分地方设立了市、县、镇、村的四级河长管理体系。这些自上而下、大大小小的河长实现了对区域内河流的“无缝覆盖”，强化了对入湖河道水质达标的责任。省太湖办主任朱铁军表示，通过实行“河长制”，让“党政同责”、“地方对本地区环境质量负责”的要求得到了有效落实，为全省乃至全国河湖治理探索走出了一条新路，提供了有益借鉴。

　　为什么要建立“河长制”

　　2007年的太湖水危机事件，在暴露出环境保护工作一系列问题的同时，也把加强治太工作推到了前所未有的历史高度，上升到作为考验各级干部执政能力的重要标尺，在特定的背景条件下催生了“河长制”的建立。

　　据不完全统计，太湖70%以上的污染负荷来源于入湖河流。为此，省太湖办提出了“治湖先治河”。然而，太湖入湖河流众多，各条河流污染情况不一，不能简单的做规划、上项目了事。领导干部具有资源调度和配置的优势，由他们牵头组织河流治理，综合运用经济、法律、科技和必要的行政手段，因地制宜，协调推进，能够达到好的效果，也为河流治理找到了“娘舅”(责任人)。

　　这也是纠正发展理念的需要。太湖水危机事件，究其原因，是一些地方发展理念出现偏差。解铃还须系铃人。一个地方发展方式的改变，关键在于领导干部理念的转变。通过推行“河长制”，能够引导各级干部牢固树立“既要金山银山，更要绿水青山”的可持续发展理念，坚决摒弃“先发展后治理、边治理边污染”，以及“前任不问后任事”的错误做法，这也是对江苏环保“三个一”原则(即“环境保护一把手亲自抓、建设项目环保第一审批权、评先创优环保‘一票否决制’”)的传承和拓展。

　　朱铁军认为，“河长制”是省委、省政府落实党中央、国务院主要领导关于治理太湖殷殷嘱托的直接体现，表明了治污决心，也树立了领导率先垂范的榜样。“它是具有中国特色的一种管理体制创新，以往环境问题是‘在党委领导下的政府部门齐抓共管’——而‘河长制’则带来了‘党委政府齐抓共管’的环境治理新模式：党政一把手亲自抓，各级领导靠前指挥，在促进河流水质改善的同时，让各级河长通过对一条河流的综合整治，由点及面，更加深刻领会生态文明理念，更好地处理经济发展与环境保护之间的关系，也为探索走出一条符合江苏实际的生态文明建设道路提供了有益帮助和启示”。

　　武进区委书记周斌曾任常州市环保局局长，对“治水”更有独特感受。他认为，不断完善的“河长制”，充分体现了江苏在水环境治理上的责任担当和理性思考，是江苏在环境治理上的一个有效探索。2010年担任区委书记后，周斌即成为武进港的河长。几年的实践，让他更充分认识到，“河长制”，让更多的领导更加重视环保，大家都认识到，“不管是党务条线的领导，还是行政条线的领导；不管是分管环保的领导，还是不分管环保的领导，大家都对环境负有重要责任”。

　　不断完善制度建设

　　8年来，江苏省级层面和沿太湖各市积极探索，不断完善“河长制”的制度建设，使之成为太湖流域环境保护的重要抓手。

　　突出“建章立制”。地方和部门相继出台有关管理办法或制度规定，确立了工作措施、责任体系和考核办法等，为推行“河长制”提供了政策依据。如，省水利厅制定“河长制”实施办法、省太湖办印发河长工作意见、宜兴市出台加强河(湖、库、荡、氿)长制管理工作意见等。同时，还建立了监督机制，在河道醒目位置树立“河长制”管理公示牌，标明河道基本情况、河长姓名及电话、河长职责等内容，自觉接受群众监督。

　　坚持“一河一策”。流域水系复杂，河网密布，污染成因各不相同，需要科学施策，采取针对性的治理措施。河长们上任后，纷纷着手对负责的河流进行会诊，采取“一河一策”、“逐河治理”的方法，牵头制定河流水环境综合整治规划或方案，协调解决工作中遇到的突出问题。

　　抓好“示范带动”。省政府主要领导、分管领导作为省级河长，定期视察，亲自协调，带头推动水质较差的河流水环境综合整治，给部门和地方河长作出示范。

　　创新管理模式。为帮助河长更好地履行职责，省太湖办建立治太联络员制度，为15条主要入湖河流省市河长配备了联络员，定期向河长报告河流水质以及需要协调解决的突出问题。为解决国家和省考核断面达标工作，省环保厅在总结“河长制”管理经验的基础上，在太湖流域建立了断面达标整治地方首长负责制。

　　严格监督考核。省太湖办定期调度和通报相关河流水质及地方河长履职情况，并对存在问题的河长进行现场交办。今年，省太湖办首次通过新华日报等主流媒体，通报了主要入湖河流水质情况。据统计，仅2014年，省太湖办印发河长通报131期。

　　“一把手”出手解难题

　　在各级河长的共同努力下，太湖流域河流支浜水质不断改善，河道常年性黑臭现象已基本消除，原先脏乱差的面貌得到彻底根治，水环境治理呈现出良好的示范效应。

　　为解决乌溪港上游莲花荡周边畜禽养殖污染问题，乌溪港省级河长、省农委主任吴沛良多次带队赴宜兴检查督促，最终莲花荡周边十几家养猪场得以顺利拆除。在他的协调和支持下，省环保厅、农委、太湖办3家单位联合出台了《太湖流域畜禽养殖污染治理和综合利用工作意见》，从制度上规范了畜禽养殖污染治理工作。陈东港省级河长、省住建厅厅长周岚，每季度定期乘船查看河流水质，督查沿线污染源治理工作，协调推进污水管网建设，调度污水处理厂监管情况等，促进了河流水质改善。

　　地方借助“河长制”，也推动了一些重点工程和环保老大难问题的解决。王中苏2011年11月开始担任宜兴水系最复杂、污染最严重、治理最困难的漕桥河河长，每季度至少常态化巡河一次，摸清了影响水质的四大因素：上游入境客水、农村生活污染、农业面源污染和工业点源污染。“这些问题的处理涉及单位多、协调范围广、统筹要求高，仅靠某个乡镇或某个部门的力量，很难解决到位，而且可能会出现责任不清、互相推诿的现象。”王中苏多次牵头召开分析会、推进会，并实地走访沿线的企业和农户，最终拿出加快完善基础设施建设、实施生态修复工程、加强沿岸水环境综合整治、提高污水纳管率、开展畜禽养殖场专项整治、强化环境执法监管等一揽子整治方案。几年下来，漕桥河水质总体上有了较大改善，全年平均水质能够稳定在IV类。

　　武进港附近有个规划撤并的南宅镇，镇里有条断头浜，周边生活污水全部进入，多年累积，污染严重。周斌担任武进港河长后，拍板将其列入区里的“清水工程”，投资700多万元，建设了污水处理设施，并种植了美人蕉等净化水生植物，水质与百姓满意度得以同步提升。“党政一把手掌握的资源较多，调控资源的能力也比较强，所以在推进环保工作上更加有力。”周斌坦言，如果不是“河长制”，问题可能不能得到这么快的解决。

　　8年来，“河长制”不仅在全省得到全面推广，而且被其它兄弟省市借鉴效仿或消化吸收，如在滇池、巢湖、淮河、海河、辽河等流域，以及国内众多城市的大小河道都建立了“河长制”管理，其影响力远远超出了太湖治理本身，为全国河湖水污染防治作出了重要贡献。

　　“党政同责”意义深远

　　今年7月，中央正式出台了《党政领导干部生态环境损害责任追究办法(试行)》等三部法规文件，首次在国家层面提出了环境保护“党政同责”，明确了对领导干部损害环境实施终身追究。

　　王中苏认为，“河长制”正好是这一要求在治水领域的具体体现。实施环境保护“党政同责”意义深远：一是有利于推动环境建设，“党政同责”，有力明确了环境损害责任的情形认定和追究办法，将倒逼各级党政领导把环境保护、生态建设放在更加重要的位置，一定程度上也更利于“河长制”的长期实施和效应放大。二是有利于促进转型发展，进一步优化了领导干部考核评价体系，能有效引导领导干部统筹考虑经济发展与环境保护、资源利用的关系，进一步推动地方经济走上更高质量、更有效益、更可持续的发展道路。三是有利于提醒保护干部，“党政同责”在明确责任追究的同时，也告知了各级领导干部，在生态环保方面有哪些明确的界限，什么必须做、什么不能做，体现了一种关心和提醒。

　　对于环境保护“党政同责”，周斌表示，武进将不折不扣认真贯彻，结合实际有力落实。在干部考核中更加体现生态导向，对生态建设任务较重的地区和干部，实施“差别化”考核；党政领导干部实施离任审计时，探索增加生态责任的审计内容，建立“用人、编制、经济、生态”的“四责联审”新形式；在治太方面，以河长制考核为抓手，动真碰硬开展环境责任追究等等，进一步凝聚党员干部保护环境、绿色发展的思想共识。

　　去年底，习近平总书记视察江苏时强调，保护生态环境、提高生态文明水平，是转方式、调结构、上台阶的重要内容，要大力推进生态文明建设，坚持不懈抓好太湖治理，走出一条经济发展和生态文明相辅相成、相得益彰的路子。在看到成绩的同时，朱铁军也清醒地认识到，环保落实“党政同责”，应当有两个维度，一是落实责任；二是失误追责。“‘河长制’在落实责任方面作出了一些有益探索，但在失误追责上还有待进一步研究和完善。”他表示，未来将注重运用改革创新的办法来不断改进“河长制”，强化责任，狠抓落实，促进流域水质持续改善、生态持续修复，着力推动太湖治理迈上新台阶。