《中国建设报》当城市海绵体遇上实用水景观

中国海绵城市建设热的“政”能量，正在持续加码。日前发布的《中共中央国务院关于进一步加强城市规划建设管理工作的若干意见》、《国家发展改革委、住房城乡建设部关于印发城市适应气候变化行动方案的通知》中，都明确要求推进海绵城市建设。

尽管获得了满满的“政”能量，但现阶段海绵城市建设存在的问题依然不少。中国城市规划设计研究院水务与工程院院长张全对此表示，海绵城市建设还是一个相对较新的概念，又涉及多学科知识，要在各类规划环节中落实海绵城市的建设理念，需要解决的问题不少，“当务之急是通过海绵城市建设试点，探索出一套因地制宜可复制可推广的技术和经验”。因此，各地在海绵城市建设先行先试方面取得的经验和技术，自然备受关注。

据悉，作为全国首批16个海绵城市建设试点之一的镇江市，结合当地气候、地理等方面的客观情况，发挥专业人才优势，融合国际上的先进经验和技术，摒弃碎片化发展方式，从海绵城市建设规划设计、施工建设、运营管理等全周期入手，在建设“海绵体”的基础上，打造风格独特的兼具功能和景观效果的城市“水景观”。同时，借助社会资本和战略合作伙伴关系实施全产业链战略，实现海绵城市建设的健康可持续发展，向全球输出中国特色的“海绵智慧”。如此气魄，仅仅是停留在理论层面的构想，还是已经开启“梦想照进现实”的大门？日前，本报记者前往镇江进行了实地探访。

●清华大学张晓健：通过建设长江进水涵闸、双向泵房（通过调整阀门实现双向出水）等项目，构成一个有机循环的原水水质安全保障体系，可以实现原水水质可预警和可控制。

●镇江市住房和城乡建设局党委委员、市给排水管理处处长胡坚：立足以人为本，以社会效益、生态效益和人民群众的实际需求统一认识，避免大拆大建。采取着重结合旧城改造开展并兼顾新城开发的融合路径。

发展理念：因地制宜，以人为本

“人民对美好生活的向往，就是我们的奋斗目标”，习近平总书记的这句话，用在镇江市海绵城市建设方面，恰如其分。因为镇江市能成为全国最早引入低影响开发雨水系统构建（国内统称“海绵城市”）概念的城市，离不开两大“痛点”：金山湖的雨水面源污染和征润洲水源地污染事件。而这两件事情，都跟老百姓的美好生活休戚相关。

“以前一到下雨天，只要有市民路过金山湖，我们就难免挨骂。都认为金山湖的污染是主管部门对企业借雨天偷排放违法行为睁一只眼闭一只眼造成的。我们经过调查发现，金山湖的污染最主要的原因是雨水导致的面源污染。但老百姓不管这些，毕竟湖水被污染是事实，作为主管部门，我们有责任和义务治理好”，虽然时隔多年，且金山湖的面源污染已得到了极大的改善，但提及此事，镇江市住房和城乡建设局党委委员、市给排水管理处处长胡坚依然显得有些有苦难言。但执政为民，老百姓关心的事情，就是天大的事，必须“锲而不舍向前走”。

虽然找到了湖水被污染的“病根”，但遍寻国内各大城市，却始终没有找到行之有效的治理雨水面源污染的“药方”。于是，镇江市将求助的目光投向国际，发现美国的低影响开发(LID)采用源头削减、过程控制、末端处理的方法进行渗透、过滤、蓄存和滞留，防治内涝灾害，以分散式小规模措施对雨水径流进行源头控制，通过合理的场地开发方式，模拟自然水文条件并通过综合性措施从源头上降低开发导致的水文条件的显著变化和雨水径流对生态环境的影响，比较适合镇江市当时的客观情况。于是，从2007年开始，镇江市借助国际力量开始围绕LID着手开展降雨量、径流量控制等相关研究工作，并从2010年起，开展了一系列课题研究。

经过数年因地制宜的探索，分层有序展开试点，通过修建征润洲污水处理厂西线污水收集系统、结合道路建设和老城区改造进行合流制系统改造等控源截污、进行岸坡管护和水面保洁等环境整治、湖岸生态化改造和实施蓝藻抑制、除藻工程等生态修复措施，使得金山湖的雨水面源污染得到了有效控制。

二月的镇江，虽然寒意袭人，但当记者来到征润洲水源地宽阔的草场时，除了局部属于海绵城市建设二期工程尚未完工的工地外，四周早已是一派“草复大堤春试马”的景象。望着眼前这湾清凌凌的江水，同行的镇江市给排水管理处副处长赵宝康的眼神有些复杂，“这里有一个深刻的教训，那便是饮用水的安全问题”，也是促发镇江采用LID理念的第二个痛点。

2012年2月3日，镇江市区发生的自来水异味事件，后经专家组调查，认为水源水苯酚污染是造成饮用水异味事件的主要原因，确认是一起偶发水源污染事件，但对胡坚而言，这次偶发事件却是“触及灵魂”的一场彻底反思，“连老百姓的饮用水都缺乏安全保障，还谈何执政为民？这是我们的失职”。痛定思痛，镇江市决定修建征润洲水源地原水水质安全保障工程。但怎么修，当时并无现成的经验可借鉴。于是，他们向国际国内的知名专家多方请教，希望能找到一条适合在长江流域保护原水水质的可行之道。

经过数轮考察论证，后由清华大学张晓健教授提出了一套比较可行的做法，那便是通过建设长江进水涵闸、双向泵房（通过调整阀门实现双向出水）、原水前置调蓄池、配套原水检测系统、应急处置系统和导试水厂等项目，构成一个有机循环的原水水质安全保障体系。工程总投资8234万元，设计规模为每日60万立方米。

具体运行原理方面，双向泵站保证原水前置调蓄池恒水位运行和应急备用水源启用后原水前置调蓄池污染水的排空。在原水前置调蓄池内设置曝气吹脱设施，同步配套粉末活性炭及氧化剂应急投加设施。将原水在线监测站前移，建设能力为每小时3立方米的导试水厂，通过模拟水厂处理工艺，提前预知处理后水质，优化水厂运行工艺参数。长江原水经双向泵站进入原水前置调蓄池，停留时间超过12小时，同时原水监测站对长江原水进行检测、导试水厂同步运行模拟生产，应急状态下还可以联合调用金山湖应急备用水源，确保出厂水合格达标。

“若原水发生轻微污染，针对不同性质污染物，在导试水厂指导下采取曝气吹脱、吸附、氧化、化学沉淀等预处理手段进行处理，确保原水水质达标。若原水发生较严重污染，可立即启用金山湖应急备用水源，同时开启双向泵站将原水前置调蓄池内受污染水体排至长江。通过设置原水前置调蓄池，大幅度延长了长江原水在水源地的停留时间，保证原水检测、应急处置时间充裕，实现了原水水质可预警和可控制，为市民的饮用水加了一道‘安全栓’”，从赵宝康的介绍中不难发现，他对该系统的运行原理甚为熟悉。去年4月12日，新建工程实现了自流引水。

尽管这些年镇江在LID探索方面进展顺利，在去年初就已经建成了以城市排水管网地理信息系统和数学模型等为基础的智慧供排水系统平台，并利用模型完成城市排水防涝能力评估、城市面源污染评估和城市内涝风险评估。然而，无论是金山湖的雨水面源污染治理，还是征润洲水源地原水水质安全保障工程，都只是LID在点上的应用，对于镇江城区整体排水防涝能力的提高和面源污染控制的情况并没有太大的改变。

当镇江人开始琢磨如何从全面系统的角度彻底改善城市水环境之际，国家开始大力推广基于LID原理的海绵城市建设，而且迅速展开了全国试点工作。素来勤奋的镇江人，自然不会放过这一大好机会。尽管最初有不少人对于一个地级市去争取名额十分有限的国家级试点心存怀疑，但他们从获知消息的那一刻开始，就开始了积极准备。

凡事预则立，不预则废。基于镇江市在LID方面早期实践探索，通过严格的竞争性评审打分，顺利从全国130多个申报城市中脱颖而出，成为全国首批16个海绵城市建设试点之一。有关专家表示，除了下手早，始终坚持“把人民群众满意作为出发点和根本归宿”的“以人为本”的发展理念，也是促成镇江成为试点的关键之一。胡坚认为，海绵城市建设的目标是保护和改善城市生态环境，促进生态文明建设，有效提升人民群众生活环境、生活质量。因此，必须立足以人为本，以社会效益、生态效益和人民群众的实际需求统一认识，同时避免大拆大建。为此，镇江采取了着重结合旧城改造开展并兼顾新城开发的融合路径，采用低影响开发等新理念、新技术、新方法全面保护和修复城市水生态系统。

●镇江坚持用“一张蓝图干到底”的规划理念统筹推进，从制度层面预防“跑偏”。

●住房和城乡建设部城乡规划中心副主任邢海峰：借助海绵城市系统性的建设提升城市环境品质，实现功能和景观的融合发展，做好了，确实是一件相得益彰的事情，但大前提是因地制宜保障“海绵体”的实用功能，切忌本末倒置、主次颠倒，片面追求景观效果。

●胡坚：借助在试点过程中获得的可复制推广的技术和经验，打造覆盖海绵城市建设全产业链的企业集团，沿“一带一路”输出中国的“海绵智慧”。

战略目标：全产业链试水“水景观”

成为试点不易，更难的是尽快体现出试点的价值，通过先行先试探索出一套可供复制推广的成功技术和经验，而量化考核的标准，便是真正达到《国务院办公厅关于推进海绵城市建设的指导意见》中提出的“将70%的降雨就地消纳和利用。到2020年，城市建成区20%以上的面积达到目标要求；到2030年，城市建成区80%以上的面积达到目标要求”。

虽然镇江市在LID方面探索较早，也在点上展开了尝试，但尚未获得可复制推广的成功经验和技术。从何处下手，无疑是首要挑战。尤其是镇江全市河流多达60余条，总长近300公里，可谓河流成网，而由金山湖和古运河、运粮河、虹桥港等9条河流构成的“一湖揽三山，九水绕江城”主城区水系，情况更为复杂。不过，这对给排水科学与工程科班出身的胡坚而言，显然并没有造成多大困惑：“海绵城市是一个统合体系，要达到正本清源的效果，需要从源头系统性地解决问题。我们在这些年的探索中，发现海绵城市建设方向很重要，目标偏了，再多努力也是白费，而且还会造成新问题。因此，必须‘坚持规划引领、统筹推进’。”

要实现规划引领，自然离不开科学的顶层设计。为此，镇江市坚持用“一张蓝图干到底”的规划理念统筹推进，从制度层面预防“跑偏”，制订了一系列规划方案：《镇江市城市总体规划》、《镇江市城市排水规划》、《镇江市城市面源污染治理规划》及《镇江市城市排水（雨水）防涝综合规划》等相关规划中已经纳入海绵城市相关内容，试点区域控制性详细规划已完成初稿，近期将报批实施。《镇江市海绵城市建设规划》正在委托相关单位进行编制，《镇江市城市防洪规划》等其他相关专业规划也在组织开展修编。截至目前，镇江的海绵城市建设已经充分体现出规划统领的特点，在城市总体规划、各相关专业规划以及后续的建设程序中，将充分落实海绵城市建设的内容，统筹建筑与小区、城市道路、城市绿地与广场、城市水系等系统，体现规划的科学性和权威性，发挥规划的控制和引领作用。

根据规划，至2017年底，镇江市试点区全面完成海绵城市建设项目，至2025年底，建成区将全面建成海绵城市，将城市建设成“水清岸绿、鱼虾洄游、环境优美”的生态文明城市。然而，镇江市海绵城市建设项目共396项，总投资80亿元，划定试点区域为22平方公里。如此庞杂的系统建设，如果没有具体的目标和量化指标，再科学的规划，也难以实现。为此，镇江市坚持以目标和问题作为导向，严格按照城市总体规划及各相关专业规划要求推进实施。在国家海绵城市建设试点验收标准的基础上，创新提出了镇江海绵城市建设的"3+2"目标，即以有效应对30年一遇降雨、面源污染削减60%、年径流总量控制率75%为三大主要目标，同时兼顾雨水利用、提升海绵景观功能的辅助目标。

毫无疑问，镇江的“3+2”目标远高于“国家标准”。在旁观者眼里，这样的做法多少带点儿“自己为难自己”的意味。胡坚对此表示，镇江之所以制订了如此高的“地方标准”，原因在于落实新的城市发展理念，将生态优势变成经济优势，以此实现城市的转型升级，“党的十八大首次提出了‘美丽中国’的执政理念，十八届五中全会上，‘美丽中国’又被纳入‘十三五’规划。因此，镇江不仅要打造能实现自然积存、自然渗透、自然净化的城市‘海绵体’，‘强化绿地服务居民日常活动的功能，使市民在居家附近能够见到绿地、亲近绿地’，更要将自然生态功能融入到景观中，让这个‘海绵体’成为兼具功能和景观效果的实用‘水景观’，取得‘绿水青山本身就是金山银山’的成效。不仅实用，而且好看，这就是镇江海绵城市建设中短期的战略目标”。胡坚的“水景观”理念一旦实现，无需跋山涉水，只需推窗开门，便可享受到宋时沈括“楼台两岸水相连，江北江南镜里天”的山水风光。唯如此，才算是彻底实现了中央城市工作会议“城市建设要以自然为美,把好山好水好风光融入城市”的指示精神。

当记者问及镇江海绵城市建设更长远的战略目标时，胡坚的语调拔高了不少，“以PPP合作为纽带，与业内顶级的战略合作伙伴在科技、市场、资本、管理等诸多领域优势互补，借助在试点过程中获得的可复制推广的技术和经验，打造覆盖海绵城市建设全产业链的企业集团，全面助力我国海绵城市建设之余，沿‘一带一路’输出中国的‘海绵智慧’”。

对于镇江借助海绵城市建设打造城市“水景观”的思路，住房和城乡建设部城乡规划中心副主任邢海峰表示，借助海绵城市系统性的建设提升城市环境品质，实现功能和景观的融合发展，做好了，确实是一件相得益彰的事情，也是对习近平总书记提出的“保护生态环境就是保护生产力、改善生态环境就是发展生产力”理念的具体实践，但大前提是因地制宜保障“海绵体”的实用功能，切忌本末倒置、主次颠倒，片面追求景观效果。

为防止在打造城市“水景观”的过程中对功能的忽略，镇江市不仅在理念上取得统一认识，还采取了一系列严格的监管措施。

在系统建设方面，统筹制订了低影响开发雨水系统、城市雨水管渠系统、超标雨水径流排放系统（包括城市水系）等三大系统，将试点区域划分为17个汇水分区，聘请国内外高水平设计团队分别制订源头LID控制、易涝积水区专项达标建设、试点区海绵综合达标建设三大系统技术方案，以此实现系统对接、科学统筹。

在督察考核方面，出台了《镇江市海绵城市建设试点工作督察考核办法》。由该市海绵办会同市政府督查室定期对各责任主体海绵城市建设工作进行跟踪督察，察察情况及时反馈各责任主体，并上报海绵城市建设领导小组。及时发现问题，解决问题，及时协调解决建设过程中的困难、矛盾，有效推进。

与此同时，全面实行海绵设施竣工验收制度。根据《关于调整海绵城市建设试点工作任务分解的通知》，各主体承担建设任务，列入政府年度考核，结合《镇江市排水建设工程设计施工图审查和工程验收规定》，统一考核验收，不合格项目视同未完成任务。张全表示，“这一措施对强化海绵城市建设工程的功能性至关重要，同时也是转变政府职能的体现，由过去的既是‘球员’又是‘裁判员’变成了一心一意当好‘裁判员’，注重过程监管和绩效考核”。

●镇江因地制宜，创新采用“海绵+”方式，有效解决了老城区海绵城市建设这一难题。

●胡坚：我们不单要通过国家三部委的验收，还要通过当地老百姓的验收，更要经得起时间的验收。至少，当多年后回首中国海绵城市建设进程时，能在历史的大幕上看见我们这一代人为实践中国特色城市发展道路努力的印迹。

实现路径：创新采用“海绵+”

要通过实施全产业链战略打造兼具功能和景观的实用“水景观”，仅有科学的理念和远大的战略目标，还远远不够，还需要切实可行的实现路径。尤其是镇江的海绵城市建设示范区，大部分都在旧城区，难度可想而知。

创新中国，高难度往往也是创新的最佳机遇。在国务院《关于推进海绵城市建设的指导意见》“老城区要结合城镇棚户区和城乡危房改造、老旧小区有机更新等，以解决城市内涝、雨水收集利用、黑臭水体治理为突破口，推进区域整体治理，逐步实现小雨不积水、大雨不内涝、水体不黑臭、热岛有缓解”的原则引领下，镇江市结合本地老城区的客观情况，因地制宜，创新采用“海绵+”方式，有效解决了这一难题。

据胡坚介绍，镇江在对老小区改造初期提出的要求是将破坏的道路原样恢复，但在实际改造的过程中，发现部分道路因使用年限较长，如果按照原样恢复，功能性会受到较大影响，局部恢复也影响整体美观。于是，他们重新调整思路，提出了“海绵+配套”的海绵带工程思路，即在对老小区进行海绵城市项目改造时，将所有配套设施一并改造，比如供电设施下地等，道路一律重新铺设。如此一来，就彻底实现了功能和景观的融合。

在松盛花苑、朝阳小区的海绵城市建设改造中，运用的则是“海绵＋城建”模式。由于这两个小区先前被列入市区建筑节能和物业提升改造的名单，这次便以海绵城市建设要求为主导，三管齐下，所有配套设施一并改造。而解放路南段拓宽改造、花山湾五区老小区改造，运用的则是“城建＋海绵+”模式。在管线下地、屋顶平改坡、雨落水管改造、楼道公共照明的改造过程中，融入海绵城市建设元素。

记者在改造完毕的花山湾五区看见，居民楼前的小广场进行了透水铺装，大楼两侧兴建了雨水花园，设置了标准的溢流井，道路一侧安装了开口式路牙，绿化带的土层铺设了鹅卵石和砂石增加透水性，楼宇间安放了雨水罐。同行的赵宝康告诉记者：“针对小区甚至每栋楼的不同情况，规划图纸都是边做边改。比如雨水花园，大部分是将此前零散杂乱的绿化整合到一起的。以前私家车因没有停车位而乱停乱放，借这次改造之机，我们集中在楼间距较大的地方设置了停车位。经过这样的综合改造，不仅提升了小区的居住品质，而且在不扩大下水管道管径的情况下，就能让这个老小区足以应对30年一遇的暴雨，而且赢得了居民的欢迎”。采访期间，楼下有居民主动向记者解释雨水花园、透水铺装下面的“门道”，证明胡坚所言不假。

然而，镇江市的老小区改造也并非一帆风顺，遇到过各种各样的具体问题。他们在解决这些具体复杂的问题过程中，积累了一套行之有效的经验。首先通过宣传解释，争取群众的理解和街道的配合，其次在施工过程中通过科学的管理尽量减少扰民，再其次是采取政府各职能部门联动的方式，对不符合或未达标的海绵城市建设的规划、设计、验收等要予以纠正和整改。胡坚表示，统筹协调、示范先行，是保障老小区海绵城市建设改造的关键，“市民看了几个已经改造好的项目后，现在都有人主动联系我们，希望早点儿对其居住的老小区进行改造”。张全对此表示，“镇江在海绵城市建设过程中充分体现了‘因地制宜’的首要原则，唯如此，才有真正恢复城市‘海绵体’自然功能的可能，而且获得了市民的理解、支持和参与，这一点至关重要”。

为保障“海绵＋”思路在示范区全面推行的执行效果，镇江在规划、建设、管理等环节采取了一系列严格的管控措施。规划管控方面，按照海绵城市建设要求和实际需要，对于新、改、扩建项目，在土地出让时，将海绵城市建设相关指标明确纳入土地出让条件，在规划总平面图审批、“一书两证”等环节加强管控。建设管控方面，对于新、改、扩建和在建项目，一律要求以海绵方案设计统筹排水、景观、道路、建筑等专业设计，由市海绵城市建设指挥部办公室对海绵设计方案进行审核并出具意见，作为施工图设计和审查的依据之一，而海绵设施的施工图审查则由施工图审查部门与各专项施工图同时审查。管理效率方面，成立了镇江市海绵城市建设工作领导小组，强化组织保障。同时成立了镇江市海绵城市建设指挥部，明确机构组成及职责分工，指挥部下设办公室，办公室下设规划处、工程处、财务处、督查处。成员由住房城乡建设、财政、水利牵头，各相关职能部门参与，负责具体实施工作。统筹协调、推进海绵城市建设试点工作。

有了点上的成功经验和严格的管控措施，但海绵城市建设是一个综合体系，还需经得起面上的考验，尤其是如何避免碎片化建设方式对城市“海绵体”造成“二次伤害”。为此，镇江采取了全面、整体、系统推进的一体化方式。

首先是责任覆盖全部主体。镇江市海绵城市建设由PPP公司投资主体、城建投资主体和社会主体共同实施。其中PPP主体由政府主导，市财政局、市住房城乡建设局等部门组织实施，采用国有资本30%、社会资本投资70%的模式，全面投入到镇江市海绵城市建设；城建主体包括市、区两级政府具有投融资职能的13家单位；社会主体包括所有公有和非公有性质的企事业单位等。市财政、住房城乡建设、规划、水利及相关部门负责监管、指导工作。

其次是优化运作模式。根据既定目标，引进国外高水平技术团队，制订源头LID控制、易涝积水区专项达标建设、多目标统一的试点区综合达标建设三大系统技术方案。明确了“易涝积水区专项达标建设”、“试点区海绵综合达标建设”两大项目整体打包由PPP公司统一建设运营，“源头LID控制”项目由PPP公司和相关社会主体共同建设的运作模式。

再其次是加强人才引进培养，加强制度、标准建设，开展相关技术研究，为海绵城市建设提供人才、技术支撑，提供政策制度和规范、标准保障，实现海绵城市目标。

最后，为扩大示范效应，镇江市还采取了试点区外建成项目与试点区内项目同步推进的方式，对新建、改建、扩建的工程项目一律按照海绵城市建设要求实施项目建设，对已建成和正在建设的项目，根据海绵城市建设要求，结合道路建设、老小区改造等工程进行推荐性、选择性改造。

对人生而言，往往是过程比结果精彩，但对海绵城市建设而言，结果才是最终的落点，镇江市在海绵城市建设采取的一系列创新举措，成效到底如何？据镇江市给排水管理处的工作人员孟宪威介绍，截至目前，镇江市去年已开工海绵城市建设项目39个，其中已完工20个；已进行方案和施工图设计等前期工作15个（其中包括今年和明年拟完成项目11个），已完成的达到海绵城市要求的面积3.9平方公里，完成投资5.48亿元。已建成的金山湖路、周湾路、观塘路、江滨新村二区、花山湾五区及虹桥港水生态修复等项目，“海绵体”的修复效果已经初步显现。胡坚表示，去年雨季多场强降雨实地监测数据显示，在遇到降雨量小于25.5毫米/日（对应年径流总量控制率75%）的降雨时，试点项目区域能够实现雨水不外排，无积水。已建成项目无积水内涝，能有效控制径流总量、径流峰值和径流污染。

尽管镇江市在海绵城市建设试点方面进展顺利，且取得了阶段性成果，全产业链战略也已全面展开，但他们却没有丝毫懈怠的迹象。记者采访期间，正逢周六，而整个海绵城市建设指挥部依然一片忙碌，连对胡坚的采访，也是在招投标磋商会议间隙。他们废寝忘食的动力来自何处？或许，胡坚在采访结束时说的那句，是对那一片在周末忙碌的身影最好的诠释：“我们不单要通过国家三部委的验收，还要通过当地老百姓的验收，更要经得起时间的验收。至少，当多年后回首中国海绵城市建设进程时，能在历史的大幕上看见我们这一代人为实践中国特色城市发展道路努力的印迹”。

镇江市海绵城市建设试点的愿景能否如愿，还需拭目以待。不过，我们有理由坚信：功崇惟志，业广惟勤。

■本报记者 刘宏伟 镇江报道

2016年3月4日《中国建设报》专题四版