借力国企混改 释放民间投资活力

　　在宏观经济增速放缓以及房地产调控的背景下，如何引导民间资本进入实体经济意义重大。然而，作为吸收民间资本的重要方式，国企混合所有制改革仍未充分调动民资活力，民企参与低于预期。民间投资持续下滑，增速降至个位数。2012年以来民间投资增速一直在下降，从2012年的24.8%下滑到2015年的10.1%，而2016年增速落至个位数3.2%。

　　民间投资与国有投资出现分叉。2012-2015年民间投资增速显著高于全社会投资，但2015年6月份开始，民间投资与全国固定资产投资增速连续7个月基本保持一致，进入2016年之后民间投资速度明显落后。2016年民间投资占比仅61.2%，比上年降低3个百分点。尤其是与国有投资18.7%的增速相比，分叉更加明显。这表明国有部门扩张速度显著高于私有部门，民间、国有增速分叉格局初显。

　　民间投资下滑将影响长期增长和创新能力。短期看，维持国有经济投资较快的增长，可以使得固定资产投资保持稳定，托底经济增长。但从中长期看，民间投资趋缓，对中国经济带来考验。一方面，民间投资占比六成以上，增速下滑将直接拖累宏观经济的长期增长。另一方面，一般而言，民间投资的生产效率相对较高，民间投资下滑将直接影响产业结构的升级和新动能的培育。

　　当前，国企重组或股份出让经常是由央企、地方国资、社保基金等接手，民间资本的参与热情不高。以石油行业为例，2015年10月国土部向社会公开招标4个新疆油气勘查区块，其中1个区块流标，另外3个区块皆被北京国资所属企业以最高投入资金中标。民间资本参与混改积极性不足的原因，可以归结为以下三点。

　　一是行业层面的市场准入未充分放开，民资进入难。目前混改主要在企业层面，集中在公司制改革，行业市场竞争不一定得到提高。在企业股权当中增加非国有比重来降低市场势力，通过所有权结构改善市场结构的做法，还需要进一步推敲和研究。当前，民资在市场准入、资源配置和政府服务等方面仍难以享受与国资同等待遇，行业层面的多种所有制改革和发展势在必行。

　　二是企业层面的混改，对民企让利依然较少。民资参与的获利预期较低，没有充分做到“激励相容”。资本的本性是逐利的，民间资本积极性较低的原因是对收益的顾虑：一方面，限于宏观经济不景气、国企利润下滑和股市低位震荡的大形势，民资参与混改的预期收益不高。更重要的是，一些国企出让股权的收益能力不强，民资没有好项目去投资。例如，中石油近两年陆续转让辽河、克拉玛依等多个油田的部分股权，但这些油田大多是边缘的、亏损的。

　　三是民间资本未能嵌入国企治理结构，制度话语权低。当前混改大都只是出让部分国企股权，基本没有让民资深入到公司治理结构中。对于大型国企，民间资本的进入数量和比例目前还较低。同时，民间资本大多没有进入董事会、监事会和经理层。民资在国企中获得的实质性权力较小，对于长期产权和收益心存顾虑。

　　对此，笔者认为，应借力混改推动民间投资，首先，结合分类改革，让民资在不同层次上进入国资垄断行业，尽可能地开放竞争性业务。同时，不依据国企的财务状况而是竞争性来分类，即不是让盈利差的或者资金短缺的国企，而是让市场竞争性强的国企优先进行混改。混改要与分类改革协同推进，依据竞争性不同民资进入程度也不同。笔者认为合理的改革方案可以是：一是竞争性的商业类国企，应该在行业层面完全放开市场，让各类资本自由进入退出；二是自然垄断性的商业类国企，应该区分上下游产业链条，能够放开的尽量放开，不能放开的则在企业层面进行混改；三是关系国家安全和国民经济命脉的商业类国企，应该仅在企业层面推行混改，并保持国企控股地位。四是公益类国有企业，应该采取国有独资形式，具备条件的也可以推行混改，还可以通过购买服务、特许经营、委托代理等方式，鼓励非国有企业积极参与。

　　第二，在企业外部竞争上，强化行业公平竞争。国企改革不及预期，不能全部归因于管理不够严格，也要认识到目前市场竞争机制的不足。为此，需要做好以下几点工作：一是市场开放与混改不是替代而是互补关系。要加大国企垄断行业市场开放的范围和深度，要触及民企的实际利益点。国企投资重在“补短板”，减少对民资的挤出效应；二是如果涉及行业特性不能让民企进入，也要研究和试点让民企进入该行业的部分竞争性环节，并通过分拆和交叉持股等方式鼓励国企间的竞争；三是推进公平竞争审查制度，降低市场准入的制度成本。在资源使用权及支付价格、信贷利息、土地租金等方面加强市场化改革，促进国企和民企的公平竞争。此外，在混改的央企试点以及地方试点中，突出公平竞争的内涵，充分发挥市场机制作用。

　　第三，企业内部治理上，保障民资话语权。当前一些国企的混改只是转让股权，进入的民间资本没有话语权，只有投资收益权，也即并没有把民资真正嵌入公司治理结构。因此，笔者建议强化双方契约意识和履行现代企业制度：一是以建立规范有效的董事会为重点进行公司制改革，规范法人治理结构，允许民资派代表进入董事会；二是加强和改进外派监事会制度，加强民资出资人对关键业务、重点领域和重要事项的知情权和监督权；三是对国企高管分层管理，任命和选聘相结合，实行职业经理人改革，允许民资代表当选总经理或副总经理。只有增强民资积极性和话语权，才能撬动更多民资，改善国企治理结构、产业结构和经济转型升级。

　　第四，在政府管理体制上，规范股东在公司治理中的权力。加快转变国资监管方式，尽快实现从以管企业为主向管资本为主转变。成立国有资本投资运营公司，对出资企业以管资本的方式行使出资人权利，按照《公司法》和公司章程，与其他民间资本一样均等地行使股东权利。而且，根据中央汇金、信达、国开投等企业在“管资本”方面的经验，政府不能直接干预企业，只能通过国资投资运营公司在其所投资企业行使股东权利。同时，当前国资委的职能应进行调整，既要剥离与出资人无关的行政职责，又要提高履行出资人职责的专业化水平。一方面，将安全生产、信访、节能减排等公共管理职能交还给相应的政府监管部门；另一方面，将经理层选聘等职权交还公司董事会，同时提升依照《公司法》规定的股东会职权参与治理的能力。